Güvenlikle ilgili algılardaki değişiklikler, etkin bir sınır güvenliği sistemini tüm ülkeler için temel bir gereklilik haline getirmiştir. Sınır Güvenliği sadece ülkelerin kendi sorunları değil, aynı zamanda uluslararası birlik ve güven inşasının kurulmasında da önemli bir rol oynamaktadır. Bir ülkenin sınır güvenliğindeki zayıf yönleri, komşu ülkeleri ve diğer ülkeleri de etkilemektedir. Ekonomik bütünleşme amacıyla kurulan Avrupa Birliği (AB) 1992 yılında bu amaca ulaştığında, siyasi bütünleşme amacı da ön plana çıkmıştır. AB, üye devletlerin ülkeye giriş, göçmenlik, sığınma ve sınır ötesi suçların kovuşturulmasında izlenecek vize prosedürleri konusunda ortak hareket etmesini hedeflemiştir. 2011 yılında başlayan Arap Baharı ve Suriye savaşından kaynaklanan kitlesel akın sonucunda sınır yönetimi tüm AB ülkeleri için önemli bir konuma gelmiştir. AB’nin sınır kontrolleri konusunda ortak uygulamalara ve kararlara ihtiyacı olmuştur. Schengen mevzuatı ve diğer AB mevzuatı ile sınır kontrolleri konusunda Avrupa Birliği’nde ortak uygulamalarla sınır yönetimi anlayışı gelişmiştir. Bu bağlamda göç, AB’nin en önemli sosyal ve ekonomik sorunlarından biri haline gelmiştir. Uluslararası göç, terörizm ve organize suç istikrarlı bir şekilde arttığından etkili sınır koruması, AB için hayati önem taşımaktadır.
AB’de Sınır Güvenliği
1993 yılında yürürlüğe giren Maastricht Antlaşması ile AB Üye Devletleri ortak bir göç ve sığınma politikası üzerinde anlaşmışlardır. 1999 yılında yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması ile Birlik vatandaşlarının hareket özgürlüğünü güvence altına alan dış sınır kontrolleriyle güvenlik ve adalet, Birlik politikalarına dahil edilmiştir.
Schengen Sözleşmesi kapsamında getirilen kişilerin serbest dolaşımı, suçluların da bu özgürlükten yararlanmasına neden olmuştur. Bu doğrultuda Schengen çerçevesinde bir ön tedbir olarak Schengen Bilgi Sistemi (SIS I) kurulmuş ve Schengen bölgesinde önleyici sınır kontrolü için ortak bir iletişim sistemi oluşturulmuştur. (ATGER, Anais F, 2008; 8) Sınır güvenliği ülkeler ve birlik için tehdit oluşturmaya başlayınca bunu önlemek için Avrupa Birliği sınır güvenliğinden sorumlu birimler oluşturulmuştur. (Aykaç, Yertüm: 21).
En önemlilerinden biri olan ve FRONTEX olarak bilinen ajansın tam adı, Avrupa Birliği Üye Devletlerinin Dış Sınırlarında Operasyonel İş birliği Yönetimi için Avrupa Ajansı’dır. Frontex, AB üye devletlerinin dış sınırlarında iş birliğini yönetmek ve sınırlarının güvenliğini sağlamak amacıyla kurulan bir AB kurumudur. Birliğe üye olmayan komşu ülkelerle sınırların güvenliğini sağlamak amacıyla kurulmuştur. FRONTEX tarafından yönetilen Hızlı Sınır Müdahale Ekipleri ise sınırı geçmeye çalışan göçmen ve sığınmacı gruplarına müdahale etmektedir. FRONTEX dışında, sınır güvenliğinden sorumlu diğer iki birim, Avrupa İltica Destek Ofisi EASO ve EURODAC’tır.
AB’de Sınır Güvenliğinden Sorumlu Birimler
EASO ortak bir sığınma sisteminin kurulmasından sorumluyken EURODAC 14 yaş üstü sığınmacıların parmak izlerinin alınması ve kimliklerinin kayıt altına alınmasıyla oluşturulan bir sistemdir. (Hopyar, 2016: 3) Devlet Başkanları, dış sınırları güçlendirmek için iş birliği ve Avrupa İltica Bürosu (EASO) ve Europol için büyük miktarda bütçe ayırmıştır. Europol, Maastricht anlaşması sonucunda Avrupa Birliği’nin polis gücü olarak çok geniş yetkilerle kurulan bir örgüttür. Europol, Üye Devletlerin ortak bir yaklaşımına ihtiyaç duyan terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı ve diğer uluslararası ciddi suç türlerinin önlenmesi ve bunlarla mücadelede Üye Devletlerdeki yetkili makamların etkinliğini ve işbirliğini artırmaktır (Europol Sözleşmesi). Bu birimler, Birlik içinde yüksek düzeyde sınır güvenliğinin sağlanmasına katkıda bulunmaktadır.
Dış sınırların etkin yönetimini sağlamak ve bu sınırlardaki göç sorunlarına çözüm bulmak amacıyla kurulan bir diğer kurum da Avrupa Sınır Gözetim Sistemi EUROSOR’dur. Bu kurum, özellikle yasa dışı göçe bağlı ölümlerin artması üzerine Avrupa Birliği (AB) tarafından dış sınırların daha etkin bir şekilde kontrol edilmesine katkıda bulunmak amacıyla hayata geçirilmiştir.
Avrupa Birliği Kolluk Kuvvetleri Eğitim Ajansı olan CEPOL’ün amacı, “üye devletlerin üst düzey kolluk kuvvetlerinin yetiştirilmesi ve üye devletlerin suçla mücadele, önleme ve önleme konularında karşılaştıkları sorunlara ortak bir yaklaşım geliştirmek ve katkıda bulunmak aynı zamanda kamu düzeninin sağlanması ve sürdürülmesi” olarak belirlendi. (Cepol 2012; Bozkurt, Özcan ve Köktaş 2011). Avrupa Konseyi, kriz durumlarının yönetilmesine yardımcı olmak ve AB dışı sınırlardaki çatışmaları önlemek için 2000 yılında sivil personelden oluşan bir uluslararası barış gücü kurmaya karar verdi. EUCIVPOL (AB Sivil Polis Gücü) gücünü Avrupa Birliği’nin etkinliğini artırmak, gelişen koşullara uyum sağlamak, çevresindeki istikrarsızlıklara çözüm üretmek ve stratejik nedenlerle kullanmaktadır.
Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi (EMCDDA), AB’ye ve Üye Devletlerine Avrupa’nın uyuşturucu sorunlarına ilişkin gerçeklere dayalı bir genel bakış sağlamak için kurulmuştur. Bugün EMCDDA, politika yapıcılara uyuşturucu yasaları ve stratejileri oluşturmak için ihtiyaç duydukları verileri sağlamaktadır. Avrupa düzeyinde, EU-LISA ajansı SIS II, VIS ve EURODAC bilgi sistemlerinin operasyonel yönetiminden sorumludur. Özellikle güvenlik önlemlerini uygular, verilerin üç sistemde ayrılmasını kontrol eder ve veri koruma ilkelerine uyumu sağlar. (EU-LISA, 2019)
FRONTEX’in Amacı ve Yasal Statüsü
26 Ekim 2004’te kurulan Frontex, fiilen 1 Mayıs 2005’te göreve başlamıştır. Frontex’in merkezi Polonya’nın başkenti Varşova’da bulunmaktadır. Frontex, göçmen kaçakçılığıyla mücadele, AB’de ekonomik çöküşün önlenmesi, AB vatandaşlarının güvenliğinin artırılması ve göçmenlerin hayatlarının kurtarılması gibi büyük hedefleri olan bir kurumdur. Frontex tarihsel bağlamda incelendiğinde, ajansın ‘güvenlik’ nedenleriyle daha fazla gözetim sağlama konusunda öne çıktığı görülmektedir (Bigo, 2011). Kuruluşun temel değerleri ve hakları, Frontex’in Kuruluş Yönetmeliklerinde açıkça tanımlanmıştır.
Bu Tüzük, Avrupa Birliği Antlaşması’nın 6 (2) Maddesi tarafından tanınan ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nda belirtilen temel haklara saygı duyarak bunlara uymaktadır. Frontex bir AB ajansıdır. Bu nedenle, bu kurum yasal olarak Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’na bağlı ve Avrupa Adalet Divanı’nın yetkisine tabidir. Frontex’in kurulmasının sebebi, AB dış sınır kontrolünde artan iş birliği ihtiyacından kaynaklanıyordu. Soğuk Savaş’ın sona ermesiyle birlikte göç olgusu tartışmalı bir konu haline gelmiştir. Birliğin genişlemesi ile sınır güvenliği yönetiminde pek çok zorluk yaşanmıştır. Özellikle 11 Eylül olaylarından sonra terör nedeniyle göç olgusu hızla artmaya başlamış ve Birlik sınır güvenliğini artırma ihtiyacı hissetmiştir.
Frontex’in yapısının ve AB sınır ve kıyılarını korumadaki yetkilerinin yetersizliği nedeniyle Ajans’ın görevlerinde de kapsamlı değişiklikler yapılmıştır. 2016 yılında Frontex’in yetkileri artırılmış ve ajansa yeni görevler eklenmiştir. Bunlar: Üye devletlerle ortak operasyonlar düzenlemek, üye devletlere yardıma acil müdahale, arama kurtarma çabalarına destek olmak, Avrupa Sınır ve Sahil Güvenlik ekipleri hazırlamak, organize sınır ötesi suç ve terör faaliyetleriyle mücadele etmek gibi görevlerdir. AB, sınırlarını mümkün olduğunca üçüncü ülke vatandaşlarına kapalı tutarak göçmen akışını engellemek istemektedir. Bunun en büyük nedeni, göçmenlerin bir güvenlik tehdidi olarak algılanmaya başlamasıdır.
Frontex operasyonlarının ‘hesap verebilirliği’ için geliştirilmiş bir çerçeve yoktur. Frontex içinde, karar alma sürecinin temelinde, her AB üyesi, Yönetim Kuruluna ve İcra Direktörüne karşı sorumludur. (Baldaccini, 2010: 236) Avrupa Parlamentosu Frontex’in kuruluş sürecini etkileyemedi ve Frontex’in mevcut işleyişindeki faaliyetlerini izleme yetkileri sınırlandırıldı. Frontex çalışanlarının güç kullanmasına izin veren Kuruluş Yönetmeliğinde 2007 yılında yapılan değişiklikten sonra daha güçlü bir şekilde ortaya çıktı. Kuruluş yönetmeliğinin 18. Maddesi Frontex personeline dokunulmazlık sağlar ve personelin silah kullanımı da dahil olmak üzere güç kullanmasına izin verir. Bir AB kurumu olarak Frontex, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden bu yana Avrupa Adalet Divanı’na karşı yasal olarak sorumludur. Uluslararası hukuk ve Avrupa Birliği hukuku uyarınca, sınır koruma ve kontrolü üye devletlerin münhasır yetkileri arasındadır. Bu bağlamda Frontex, üye devletlere sınırların korunması ve kontrolü konusunda yalnızca gerektiğinde yardımcı olmaktadır. Frontex, üye devletler arasında iş birliği kurmayı amaçlamaktadır. Bu durum kara, deniz ve hava sınırları için de geçerlidir.
Frontex’in Akdeniz ve Ege’deki Faaliyetleri
Frontex’in denizcilik operasyonlarında sahip olduğu yetkiler, dış deniz sınırlarının gözetimine ilişkin kuralları belirleyen Avrupa Parlamentosu ve konsey yönetmeliği 656/2014 tarafından düzenlenmektedir. (656/2014 sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü, 2014) Buna göre üye devletler, deniz operasyonlarında uluslararası hukuka, uluslararası hukuktan doğan sorumluluklarına ve AB hukukuna uygun hareket etmelidir. Bu kapsamda alınacak tedbirlerin orantılı, insan onuruna, temel haklara, mülteci ve sığınmacı haklarına saygı gösterilmesi öngörülmektedir. Dünyadaki ekonomik dengesizlikler nedeniyle Akdeniz havzasında 2000’li yılların başından itibaren artan kaçak göç ve insan kaçakçılığı olayları bugün Ege Denizi’nde ciddi insan hakları ihlallerine neden olmaktadır. Ege’deki yasadışı göç olayları, Ege’deki Türk-Yunan deniz sınırının hala belirsiz olmasından kaynaklanmaktadır. Avrupa devletlerinin korumacı politikaları sonucunda her yıl Akdeniz ve Ege Denizi’nde yüzlerce insan hayatını kaybetmektedir. AB’nin dış sınırlarını kimin ve nasıl yönettiğine ilişkin belirsiz siyasi ve hukuki yapısı, Akdeniz ve Ege’de insan hakları ihlallerine yol açmaktadır.
1970’lerden itibaren, 2000’li yılların başında hidrokarbon rezervlerinin keşfedilmesiyle birlikte; Ege Denizi’nde Türkiye ile Yunanistan arasında deniz yetki alanının sınırlandırılması sorunu, Doğu Akdeniz’deki kıyı devletleri arasında da oluşmaya başladı. Doğu Akdeniz’deki deniz alanları ile ilgili sorunların merkezinde; kıyı ülkeleri tarafından üzerinde anlaşmaya varılmamış olan kıta sahanlığı ve münhasır ekonomik bölge (Mone) alanları yer almaktadır. (Yaycı, 2012: 20)
Türkiye-KKTC ve Yunanistan-GKRY arasındaki deniz yetki konusu, beraberinde getirdiği arama ve sondaj faaliyetleri gibi diğer sorunlar nedeniyle gündeme gelmiştir. (Üstün, 2016: 1) GKRY ve Yunanistan, Türkiye ile olan anlaşmazlıklarını sürekli olarak Avrupa Birliği’ne taşımaktadır. Doğu Akdeniz’de üye ülkelerinin taraf olduğu deniz yetki alanları ile ilgili sorunları özümseyen AB’nin, Türkiye ile GKRY-Yunanistan arasındaki soruna taraf haline geldiği ve ihtilafa hukuki sorunları göz ardı ederek siyasi açıdan yaklaştığı açıktır. Frontex’in iç denetim mekanizmaları dışında, insan hakları ihlalleri durumunda faaliyetlerin otomatik olarak durdurulmasına yönelik bir mekanizması bulunmamaktadır. Acente sorumluluk doğuracak hiçbir mekanizmayı kabul etmemektedir. Bu, Yunanistan-Türkiye sınırında büyük bir sorun teşkil etmektedir.
Frontex tarafsız bölgelere müdahale etmemektedir. Yunanistan ve Türkiye tarafından uygulanan sınır gözetim politikaları, göçmenlerin kabulü ve hareketinden çok; orantısız bir şekilde durdurmaya, son teknoloji sınır gözetimine, gözaltı merkezlerinin çoğalmasına ve zorunlu geri dönüşlere odaklanmaktadır. Göçmenlerin yasadışı olarak gözaltına alınması ve sığınmacılar için yeterli güvencelerin olmaması, hem Yunanistan hem de Türkiye’de Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından kınandı. Frontex, Avrupa Parlamentosu (AP), Adalet Divanı ve halk tarafından çok az demokratik gözetim ve denetimden yararlanmaktadır. Gözetim olmadan, görevlerin yasallığı olası değildir.
Sonuç olarak, ülkelerin güvenlik algılarındaki değişimler, sınır yönetiminde farklı sistemlerin gelişmesini beraberinde getirmiştir. Avrupa Birliği’nde iç sınırlarda serbest dolaşım hakkı, dış sınırlarının korunması sorununu da beraberinde getirmiştir. Özellikle 11 Eylül sonrasında artan göç olgusu, AB’nin kurumsal bir sınır güvenliği oluşturması gerektiğini ortaya çıkarmıştır. Göç krizini öngöremeyen ve kriz öncesi önleyici ve etkili bir politika geliştiremeyen AB, sınır yönetimi güvenliğini sağlamak ve devletler arası iş birliği ve koordinasyonu geliştirmek için birçok kurum kurmuştur. Frontex bu organizasyonların en önemlilerinden biridir. Frontex, AB vatandaşlarının güvenliğini artırmak ve göçmenlerin hayatlarını kurtarmak için iddialı hedefleri olan bir kuruluştur. Ancak kurum amaçlarını yerine getirirken AB’nin çıkarları doğrultusunda hareket etmekte ve insan hakları ihlallerine neden olmaktadır. AB, göçmenlik sorununu yalnızca bir “güvenlik sorunu” olarak algılamakta ve sınırlarını korumak için birçok ihlale neden olmaktadır.
Tuba Yıldırım tarafından The FEAS Journal adına hazırlanmıştır.
Kaynakça
Armaoğlu, Fahir; 20. Yüzyıl Siyasi Tarih, Alkım Yayınları, Genişletilmiş 12. Baskı, İstanbul, 2000.
Baldaccını, A. (2010) ‘Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea’, 229-257 in Ryan, B. & Mitsilegas, V. (eds.) Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges. Leiden, The Netherlands, Martinus Nijhoff Publishers.
COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION (2004) Council Regulation (EC) No 2007/2004 Establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union.
FRONTEX (2016b) “Joint Operation Poseidon (Greece)”, Pressroom, , (28 November 2017).
Gery Simpson, Great Powers and Outlaw States Unequal Sovereigns in the International Legal Order, CSICL Cambridge Srudies in International and Comparative Law, Cambridge University Press, 1. Bası, 2004
Keser, Ulvi, Ak, Gökhan “2000’li Yıllarda Sorunlu Sularda Vaziyet: Adalar (Ege) Denizi’nde Sınırlar, Yasadışı Göç ve AB Sınır Yönetimi”, Bartın Üniversitesi Edebiyat Fakültesi Dergisi, ISSN:2547-9865, p.2, Aralık 2016,
Keser, Ulvi, Ak, Gökhan “2000’li Yıllarda Sorunlu Sularda Vaziyet: Adalar (Ege) Denizi’nde Sınırlar, Yasadışı Göç ve AB Sınır Yönetimi”, Bartın Üniversitesi Edebiyat Fakültesi Dergisi, ISSN:2547-9865, p.2, Aralık 2016,
y..y., “AB’nin Dış Sınırlardaki Yeni Gözü EUROSUR Devrede”, 2 Aralık 2013, Çevrimiçi: https://www.aa.com.tr/tr/dunya/ab-nin-dis-sinirlardaki-yeni-gozu-eurosur-devrede/200411 , Erişim Tarihi: 10 Ağustos 2018,
y.y., Çevrimiçi: https://frontexwatch.wordpress.com/ Erişim Tarihi 10 Ağustos 2018,
Aykaç, Mustafa, Yertüm, Umut, “Avrupa Birliği Göç Politikalarının Gelişimi; Misafir İşçi Kabulünden Sığınmacı Akınına”, Sosyal Siyaset Konferansları, sayı 70, 2016/1,
ATGER, Anais F., “The Abolition of Internal Border Checks in an Enlarged Schengen Area: Freedom of Movement or a Web of Scattered Security Checks?”, Centre for European Policy Studies, Sayı: 8, 2008
Hopyar, Z. (2016) “Avrupa’da Göç ve Mülteci Olgusu”, Diaspora Araştırmaları Merkezi, Ocak 2016 Raporu
Bozkurt, Enver; Özcan, Mehmet ve Köktaş, Arif. 2011. Avrupa Birliği Hukuku. Asil Yayın Dağıtım
Üstün, Nazlı, (2016). “DoğuAkdeniz’de Enerji Politikaları ve Kıbrıs Müzakerelerine Etkisi”, 1.2016, http://www.kto.org.tr/d/file/dogu-akdenizde-enerji-politikalari-ve-kibris-muzakereleri—nazli-ustun
Yaycı, Cihat, (2012) “Doğu Akdeniz’de Deniz Yetki Alanlarının Paylaşılması Sorunu ve Türkiye”, s. 20.
Baldaccını, A. (2010) ‘Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea’, 229-257 in Ryan, B. & Mitsilegas, V. (eds.) Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges. Leiden, The Netherlands, Martinus Nijhoff Publishers.
BIGO, D. (2011) ‘Freedom and Speed in Enlarged Borderzones’, 31-50 in Squire, V. (ed.) The Contested Politics of Mobility: Borderzones and Irregularity. New York, Routledge.
656/2014 sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü, OJ L , 15 Mayıs 2014. Bkz. C-355/10 European Parliament v. Council of the European Union [2012] ECR I-0.
EU-LISA (2019a). EU-LISA: Who We Are? https://www.eulisa.europa.eu/AboutUs/Who-We-Are (Erişim Tarihi: 2 Ocak 2019).
